По состоянию на 27 марта 2007 года
<< Главная страница | < Назад
УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 12 февраля 2002 г. N 023-П
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ СТАТЬИ 43
УСТАВА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя
Н.М.Кропачева, судей: О.В.Герасиной, Н.Ф.Гуцан, Л.Б.Ескиной,
В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского, А.И.Осоцкого,
с участием представителя заявителя - депутата
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга Ю.П.Гладкова,
руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга,
подпунктом "б" статьи 3, статьями 30, 63, 64, 68, 76 и 77 Закона
Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в
открытом судебном заседании дело о толковании статьи 43 Устава
Санкт-Петербурга.
Поводом к рассмотрению дела послужил запрос депутатов
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга И.Б.Артемьева,
А.И.Белоусова, Ю.П.Гладкова, А.А.Ковалева, А.Г.Крамарева и
О.Е.Сергеева о толковании статьи 43 Устава Санкт-Петербурга.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в понимании положений статьи 43 Устава
Санкт-Петербурга в части осуществления Канцелярией Администрации
Санкт-Петербурга правового обеспечения деятельности губернатора
Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.И.Осоцкого, объяснения
представителя заявителя Ю.П.Гладкова, показания свидетелей: члена
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации -
представителя от Администрации Санкт-Петербурга в Совете Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации М.Г.Михайловского,
исполняющего обязанности вице-губернатора Санкт-Петербурга,
председателя Административного комитета Санкт-Петербурга
А.Б.Марковой, первого заместителя председателя Административного
комитета Санкт-Петербурга Е.Ю.Дробышева, начальника юридического
управления аппарата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
С.А.Коноваловой, первого заместителя руководителя Канцелярии
Администрации Санкт-Петербурга, представителя губернатора
Санкт-Петербурга в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга
А.В.Прохоренко, выступление постоянного представителя губернатора
Санкт-Петербурга в Уставном суде Санкт-Петербурга В.Ш.Тенишева,
исследовав представленные документы и иные материалы дела,
Уставный суд Санкт-Петербурга установил:
1. В запросе депутатов Законодательного Собрания
Санкт-Петербурга И.Б.Артемьева, А.И.Белоусова, Ю.П.Гладкова,
А.А.Ковалева, А.Г.Крамарева и О.Е.Сергеева указывается на то, что
положения статьи 43 Устава Санкт-Петербурга в действующей редакции
не поддаются однозначному толкованию в части наделения Канцелярии
Администрации Санкт-Петербурга функцией по осуществлению правового
обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и
Правительства Санкт-Петербурга.
Как указывается в запросе, статья 43 Устава Санкт-Петербурга
устанавливает, что правовое обеспечение деятельности губернатора
Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга осуществляет
Канцелярия Администрации Санкт-Петербурга (далее - Канцелярия). В
развитие данного уставного положения приказом Администрации
Санкт-Петербурга от 8 августа 2001 года N 8-п было утверждено
Положение о Канцелярии Администрации Санкт-Петербурга. В
соответствии с пунктом 2.14 указанного Положения правовое
обеспечение деятельности губернатора и Правительства является
одной из основных задач Канцелярии.
По мнению заявителя, фактически правовое обеспечение
деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства
Санкт-Петербурга осуществляет не Канцелярия, в структуре которой
нет правовой службы и имеющих юридическое образование сотрудников,
а Административный комитет Санкт-Петербурга. В свою очередь,
последний в соответствии со статьей 38 Устава Санкт-Петербурга не
является структурным подразделением Канцелярии и, согласно
выраженной в обращении позиции, не должен выполнять функции по
правовому обеспечению деятельности губернатора Санкт-Петербурга и
Правительства Санкт-Петербурга. С точки зрения заявителя названная
функция должна выполняться Канцелярией, в структуре которой должна
быть создана соответствующая правовая служба.
В ходе судебного заседания установлено, что, по мнению
представителя заявителя, необходимость в толковании статьи 43
Устава Санкт-Петербурга обусловлена неопределенностью в понимании
содержания функции Канцелярии по правовому обеспечению
деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства
Санкт-Петербурга, а также вытекающих из этой неопределенности
вопросов о том, должна ли быть создана в составе Канцелярии
правовая служба, обеспечивающая деятельность губернатора
Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, и о возможности
осуществления указанной функции Административным комитетом
Санкт-Петербурга.
2. В соответствии со статьей 43 Устава Санкт-Петербурга
Канцелярия Администрации Санкт-Петербурга осуществляет
организационное, правовое, информационное и
материально-техническое обеспечение деятельности губернатора
Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.
В соответствии с пунктом 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга
"Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга,
разрешая настоящее дело, дает официальное толкование Устава
Санкт-Петербурга исключительно в рамках запроса и не затрагивает
положений статьи 43 Устава Санкт-Петербурга, касающихся вопросов
осуществления Канцелярией иных видов обеспечения деятельности
губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга -
организационного, информационного и материально-технического.
3. В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции
Российской Федерации установление общих принципов организации
системы органов государственной власти находится в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Система органов государственной власти республик, краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных
округов устанавливается субъектами Российской Федерации
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленными федеральным законом (часть 2 статьи 76 и часть 1
статьи 77 Конституции Российской Федерации). В сферу отношений по
организации системы органов государственной власти входят, в
частности, и отношения по организации исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 17 Федерального закона "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" в субъекте Российской Федерации устанавливается система
органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации,
который возглавляется его руководителем. Руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации обладает, в том числе, следующими полномочиями (пункт 7
статьи 18): представляет субъект Российской Федерации в отношениях
с федеральными органами государственной власти, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических
связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени
субъекта Российской Федерации (подпункт "а"); обнародует законы,
удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания
специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации (подпункт "б"); формирует высший
исполнительный орган государственной власти субъекта Российской
Федерации в соответствии с законодательством субъекта Российской
Федерации (подпункт "в"); участвует в работе законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации с правом совещательного голоса (подпункт
"д").
В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Устава Санкт-Петербурга
систему исполнительных органов государственной власти
Санкт-Петербурга составляют исполнительные органы государственной
власти: Администрация Санкт-Петербурга - высший исполнительный
орган государственной власти Санкт-Петербурга, возглавляемый
губернатором Санкт-Петербурга, и иные исполнительные органы
государственной власти Санкт-Петербурга - отраслевые и
территориальные исполнительные органы государственной власти
Санкт-Петербурга.
Согласно статье 38 Устава Санкт-Петербурга структуру
Администрации Санкт-Петербурга образуют губернатор
Санкт-Петербурга, Правительство Санкт-Петербурга и Канцелярия
Администрации Санкт-Петербурга.
Таким образом, Устав Санкт-Петербурга определяет Канцелярию в
качестве одной из структурных составляющих высшего исполнительного
органа государственной власти Санкт-Петербурга и непосредственно
наделяет ее функцией по осуществлению правового обеспечения
деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства
Санкт-Петербурга.
В соответствии с пунктом 1 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга
Правительство Санкт-Петербурга образуется для предварительного
рассмотрения наиболее важных вопросов, отнесенных Уставом
Санкт-Петербурга к компетенции Администрации Санкт-Петербурга, и
иных вопросов по решению Администрации Санкт-Петербурга. Согласно
пункту 6 статьи 42 Устава Санкт-Петербурга Правительство
Санкт-Петербурга предварительно рассматривает проект бюджета
Санкт-Петербурга, проекты изменений и дополнений в бюджет
Санкт-Петербурга, проект отчета об исполнении бюджета
Санкт-Петербурга (подпункт 1), проекты планов и программ
социально-экономического развития Санкт-Петербурга (подпункт 2) и
проекты законов Санкт-Петербурга о введении или отмене налогов,
освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств
Санкт-Петербурга, другие проекты законов Санкт-Петербурга,
предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета
Санкт-Петербурга (подпункт 3).
На основании пункта 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга
губернатор Санкт-Петербурга возглавляет Администрацию
Санкт-Петербурга на принципах единоначалия (подпункт 1).
Губернатор Санкт-Петербурга, в частности, представляет
Санкт-Петербург в отношениях с федеральными органами
государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, органами местного самоуправления и при
осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе
подписывать договоры и соглашения от имени Санкт-Петербурга
(подпункт 2); в случаях, предусмотренных нормативными правовыми
актами, принятыми федеральными органами государственной власти,
вносит на рассмотрение Президента Российской Федерации или
Правительства Российской Федерации проекты правовых актов,
принятие которых находится в компетенции Президента Российской
Федерации или Правительства Российской Федерации (подпункт 3);
обнародует законы Санкт-Петербурга, удостоверяя их обнародование
путем подписания законов Санкт-Петербурга, либо отклоняет законы
Санкт-Петербурга, принятые Законодательным Собранием
Санкт-Петербурга (подпункт 4); формирует Администрацию
Санкт-Петербурга в соответствии с настоящим Уставом и законами
Санкт-Петербурга (подпункт 5); осуществляет право законодательной
инициативы в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга (подпункт
6); подписывает правовые акты Администрации Санкт-Петербурга
(подпункт 7); вправе участвовать в работе Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга с правом совещательного голоса (подпункт
10); представляет Законодательному Собранию Санкт-Петербурга
бюджет Санкт-Петербурга и отчет о его исполнении, программы и
планы социально-экономического развития Санкт-Петербурга и отчеты
об их исполнении, схему управления Санкт-Петербургом (подпункт
11).
Таким образом, функция по осуществлению правового обеспечения
Канцелярией исходя из смысла статьи 43 Устава Санкт-Петербурга
соотносится исключительно с деятельностью губернатора
Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, действующих в
пределах их компетенции.
Данная функция обозначается единым нормативно-определенным
понятием - осуществление правового обеспечения деятельности
губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга. Это
понятие может быть истолковано только в совокупности и во
взаимосвязи входящих в него элементов. Аналогичный метод
толкования использовался Уставным судом Санкт-Петербурга при
разъяснении таких сложносоставных понятий, как "последний год
полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга"
(постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 14 марта 2001
года N 008-3) и "последний календарный год полномочий
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" (постановление
Уставного суда Санкт-Петербурга N 015-П от 15 июня 2001 года).
Кроме того, при толковании статьи 43 Устава Санкт-Петербурга
Уставный суд Санкт-Петербурга исходит из необходимости выявления
уставного смысла исследуемого понятия на основе общепринятого
(лингвистического) значения словосочетания и входящих в него слов
и специального (юридического) анализа нормы, закрепляющей за
Канцелярией Администрации Санкт-Петербурга функцию по
осуществлению правового обеспечения деятельности губернатора
Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга, имеющую свое
особое содержание и реализуемую в определенных видах деятельности.
4. Осуществление правообеспечительной функции Канцелярией
имеет целью создание всех необходимых условий, гарантирующих
(обеспечивающих) правомерность деятельности губернатора
Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга. Она должна
осуществляться посредством таких видов юридической деятельности,
как информационно-правовая, экспертно-правовая,
регистрационно-удостоверительная, организационно-правовая,
судебно-представительская и др.
В содержательную основу рассматриваемой функции включается
также обязанность уполномоченных должностных лиц Канцелярии нести
ответственность за результаты работы Канцелярии по осуществлению
правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и
Правительства Санкт-Петербурга.
По смыслу закрепленной в статье 43 Устава Санкт-Петербурга
функции уполномоченные должностные лица Канцелярии должны обладать
соответствующими властно-распорядительными, контрольными и иными
полномочиями, позволяющими Канцелярии осуществлять в полном объеме
функцию по осуществлению правового обеспечения деятельности
губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.
Устав Санкт-Петербурга закрепляет функцию по осуществлению
правового обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и
Правительства Санкт-Петербурга только за одним субъектом
юридической деятельности - Канцелярией. В Основном законе
Санкт-Петербурга не содержится норм, в которых правовое
обеспечение деятельности губернатора Санкт-Петербурга и
Правительства Санкт-Петербурга возлагалось бы не на Канцелярию, а
на какую-либо иную структуру, в том числе на Административный
комитет Санкт-Петербурга. Исходя из этого и отвечая на вопрос
заявителя о том, "должна ли быть создана в составе Канцелярии
правовая служба, обеспечивающая деятельность губернатора
Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга", Уставный суд
Санкт-Петербурга приходит к выводу, что возможность создания в
Канцелярии правовой службы как самостоятельного субъекта
осуществления правообеспечительной функции применительно к
деятельности губернатора Санкт-Петербурга и Правительства
Санкт-Петербурга не вытекает из смысла исследуемой нормы, так как
указанная функция закреплена в ней не за структурным
подразделением (службой) Канцелярии, а за Канцелярией в целом.
Вопрос о создании в структуре Канцелярии специальной правовой
службы в Уставе Санкт-Петербурга не урегулирован. Тем не менее,
исходя из того, что статья 43 Устава Санкт-Петербурга закрепляет
за Канцелярией ряд относительно самостоятельных функций (правовое
обеспечение, информационное обеспечение, организационное
обеспечение, материально-техническое обеспечение) и, кроме того,
выполнение самой правообеспечительной функции, как указано выше,
предполагает осуществление различных видов юридической
деятельности, создание в составе Канцелярии различных служб, в том
числе и правовых, может быть использовано как одно из
организационных средств осуществления Канцелярией своих функций.
Определяющим в данном случае исходя из смысла статьи 43
Устава Санкт-Петербурга является не собственно образование тех или
иных структурных подразделений (служб) в составе Канцелярии либо
введение конкретных должностей по определенным специальностям (что
может быть отражено в иных правовых актах, толкование которых не
входит в компетенцию Уставного суда Санкт-Петербурга), а создание
уполномоченными на то органами государственной власти или
должностными лицами органов государственной власти всех
необходимых условий (в число которых может входить и образование
правовой службы) для безусловного выполнения Канцелярией функции
по осуществлению правового обеспечения губернатора
Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 61, 62, 63
и 64 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга",
Уставный суд Санкт-Петербурга постановил:
1. Из положений статьи 43 Устава Санкт-Петербурга следует,
что осуществление правового обеспечения Канцелярией Администрации
Санкт-Петербурга деятельности губернатора Санкт-Петербурга и
Правительства Санкт-Петербурга состоит в создании необходимых
условий, гарантирующих (обеспечивающих) правомерность деятельности
губернатора Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга. Эта
функция реализуется посредством выполнения Канцелярией
Администрации Санкт-Петербурга различных видов юридической
деятельности, как то: информационно-правовой, экспертно-правовой,
регистрационно-удостоверительной, организационно-правовой,
судебно-представительской.
2. Из положений статьи 43 Устава Санкт-Петербурга следует,
что реализация Канцелярией Администрации Санкт-Петербурга функции
по осуществлению правового обеспечения деятельности губернатора
Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга предполагает
наделение должностных лиц Канцелярии Администрации
Санкт-Петербурга соответствующими полномочиями и возложение на них
обязанности нести ответственность за результаты работы Канцелярии
Администрации Санкт-Петербурга по осуществлению правового
обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и
Правительства Санкт-Петербурга.
3. Из положений Устава Санкт-Петербурга следует, что
осуществление правового обеспечения деятельности губернатора
Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга возлагается
исключительно на Канцелярию Администрации Санкт-Петербурга, а не
на какое-либо ее структурное подразделение (службу).
Создание в структуре Канцелярии Администрации
Санкт-Петербурга правовой службы (служб) является одним из
возможных организационных средств выполнения Канцелярией
Администрации Санкт-Петербурга функции по осуществлению правового
обеспечения деятельности губернатора Санкт-Петербурга и
Правительства Санкт-Петербурга.
4. Согласно статье 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном
суде Санкт-Петербурга" данное толкование является официальным и
обязательным для всех органов государственной власти, судов,
органов местного самоуправления, образованных на территории
Санкт-Петербурга, муниципальных образований, организаций,
общественных объединений, должностных лиц и граждан.
5. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном
суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление окончательно,
обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его
провозглашения.
6. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном
суде Санкт-Петербурга" настоящее постановление подлежит
официальному опубликованию в течение 14 дней после его
провозглашения.
|