По состоянию на 27 марта 2007 года
<< Главная страница | < Назад
УСТАВНЫЙ СУД САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 2 октября 2002 г. N 042-П
ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТА 5 СТАТЬИ 40
УСТАВА САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
Уставный суд Санкт-Петербурга в составе Председателя
Н.М.Кропачева, судей О.В. Герасиной, Н.Ф. Гуцан, Л.Б. Ескиной,
В.Г.Ильинской, А.А.Ливеровского, А.И.Осоцкого,
с участием представителя Муниципального совета муниципального
образования "Полюстрово", председателя Муниципального совета -
главы муниципального образования "Полюстрово" А.А.Жабрева,
представителя губернатора Санкт-Петербурга А.М.Чесноковой,
представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
О.И.Трусковой,
руководствуясь пунктом 1 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга,
пунктом "б" статьи 3, статьями 30, 63, 68, 76 и 77 Закона
Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" рассмотрел в
открытом судебном заседании дело о толковании положений пункта 5
статьи 40 Устава Санкт-Петербурга.
Поводом к рассмотрению дела послужил запрос Муниципального
совета муниципального образования "Полюстрово" о толковании
положений, содержащихся в пункте 5 статьи 40 Устава
Санкт-Петербурга.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся
неопределенность в понимании положений пункта 5 статьи 40 Устава
Санкт-Петербурга в части применения указанных положений к порядку
исчисления сроков полномочий действующего губернатора
Санкт-Петербурга.
Заслушав сообщения судей-докладчиков В.Г.Ильинской и
А.А.Ливеровского, объяснения представителя заявителя, выступления
представителей губернатора Санкт-Петербурга и Законодательного
Собрания Санкт-Петербурга, показания свидетелей: депутатов
Законодательного Собрания Санкт-Петербурга В.А.Калинина,
И.П.Михайлова, О.А.Нилова, Л.П.Романкова, С.Б.Тарасова, а также
заместителя председателя Административного комитета
Санкт-Петербурга - начальника отдела подготовки проектов правовых
актов А.В.Митяниной, исследовав представленные документы и иные
материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга установил:
1. 12 сентября 2002 года в Уставный суд Санкт-Петербурга
поступил запрос Муниципального совета муниципального образования
"Полюстрово" (далее - заявитель) о толковании пункта 5 статьи 40
Устава Санкт-Петербурга, предусматривающего, что одно и то же лицо
не может быть губернатором Санкт-Петербурга более двух сроков
подряд, если иное не предусмотрено федеральным законом.
Данное положение Устава Санкт-Петербурга, как указывает
заявитель, полностью соответствует пункту 5 статьи 18 Федерального
закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
(далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), устанавливающему, что высшее
должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации) избирается на срок не более пяти лет и не
может избираться на указанную должность более двух сроков подряд.
В запросе отмечается, что аналогичная норма была включена и в
статью 27 Закона Санкт-Петербурга от 6 марта 1996 года N 25-3 "О
системе органов государственной власти Санкт-Петербурга" (далее -
Закон Санкт-Петербурга "О системе органов государственной
власти"), то есть до вступления в силу Устава Санкт-Петербурга.
Заявитель также обращает внимание на то, что в соответствии с
Федеральным законом от 8 февраля 2001 года N 3-ФЗ "О внесении
дополнения в Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный
закон N 184-ФЗ был дополнен статьей 30.1, в соответствии с которой
определение сроков полномочий высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации)
осуществляется без учета начавшегося до вступления в силу
Федерального закона N 184-ФЗ срока, на который избиралось лицо,
замещавшее на день вступления в силу Федерального закона N 184-ФЗ
должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации).
В запросе приводится правовая позиция Конституционного Суда
Российской Федерации, выраженная в постановлении от 9 июля 2002
года N 12-П по делу о проверке конституционности положений пункта
5 статьи 18 и статьи 30.1 Федерального закона "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации",
статьи 108 Конституции Республики Татарстан, статьи 67 Конституции
(Основного Закона) Республики Саха (Якутия) и части третьей статьи
3 Закона Республики Саха (Якутия) "О выборах Президента Республики
Саха (Якутия)" (далее - Постановление Конституционного Суда
N 12-П), о том, что норма пункта 5 статьи 18 Федерального закона
N 184-ФЗ, содержащая общий принцип, согласно которому одно и то же
лицо не может избираться на должность высшего должностного лица
субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) более двух сроков подряд, вступила в силу 19 октября
1999 года. Конституционный Суд Российской Федерации, как отмечает
заявитель, также постановил, что субъекты Российской Федерации,
которые в порядке опережающего правового регулирования
предусмотрели в своих конституциях и уставах не противоречащее
названному общему принципу ограничение, вправе самостоятельно
решить вопрос о том, как следует исчислять указанные сроки -
продолжается ли исчисление, ранее установленное субъектом
Российской Федерации, либо оно начинается после вступления в силу
названного Федерального закона.
При этом, как указывается в запросе, в Уставе
Санкт-Петербурга не содержится в настоящее время и не содержалось
ранее норм, регулирующих порядок исчисления сроков полномочий
действующего губернатора Санкт-Петербурга. Заявитель полагает, что
в Уставе Санкт-Петербурга обнаруживается неопределенность в
понимании вопросов о том, избран ли действующий губернатор
Санкт-Петербурга на данную должность в мае 2000 года на первый
срок или на второй срок подряд, и имеет ли право губернатор
Санкт-Петербурга, избранный на указанную должность впервые до
вступления в силу Устава Санкт-Петербурга и замещающий данную
должность на момент рассмотрения настоящего дела, выставлять свою
кандидатуру на очередных выборах губернатора Санкт-Петербурга.
По мнению представителя губернатора Санкт-Петербурга,
обстоятельства (избрание губернатора Санкт-Петербурга и вступление
его в должность), имевшие место до вступления в силу Устава
Санкт-Петербурга, не имеют правового значения при применении
пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга. Этот вывод основан на
том, что Устав Санкт-Петербурга был принят после избрания
губернатора Санкт-Петербурга в 1996 году. После очередного
(повторного) избрания в 2000 году губернатора Санкт-Петербурга в
2001 году были приняты и вступили в силу изменения в Устав
Санкт-Петербурга, вследствие которых был изменен юридический
статус и расширен круг уставных полномочий губернатора
Санкт-Петербурга.
Таким образом, обнаруживается неопределенность в вопросе о
том, имеют ли правовое значение для понимания нормы, содержащейся
в пункте 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга, обстоятельства
(избрание губернатора Санкт-Петербурга и его вступление в
должность), имевшие место до введения в действие Устава
Санкт-Петербурга.
2.1. Согласно пункту "н" части 1 статьи 72 Конституции
Российской Федерации установление общих принципов организации
системы органов государственной власти находится в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В
соответствии с частью статьи 77 Конституции Российской Федерации
система органов государственной власти субъектов Российской
Федерации устанавливается субъектами Российской Федерации
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя
Российской Федерации и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти,
установленными федеральным законом.
В статье 40 Устава Санкт-Петербурга определены, в том числе,
требования, предъявляемые к лицу, которое может быть губернатором
Санкт-Петербурга. Пункт 2 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга
устанавливает, что губернатором Санкт-Петербурга может быть избран
гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным
правом в соответствии с Конституцией Российской Федерации и
федеральным законом, достигший на день выборов 30-летнего
возраста. Пункт 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга определяет
ограничение в отношении определенной категории лиц, которые не
могут занимать должность губернатора Санкт-Петербурга.
Положения пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга
относятся к общим принципам организации системы органов
государственной власти. Таким образом, исследуемая норма
регулирует вопрос, находящийся в совместном ведении Российской
Федерации и Санкт-Петербурга. Данный вывод соответствует позиции,
выраженной в постановлении Конституционного Суда N 12-П (абзац
третий пункта 2.3). В соответствии с частью 2 статьи 76
Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения
издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации.
2.2. Уставный суд Санкт-Петербурга при толковании положения
пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга учитывает соотношение
содержания данной нормы как с действующим федеральным
законодательством, так и с нормативными правовыми актами
Российской Федерации, действовавшими до вступления в силу Устава
Санкт-Петербурга.
Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 мая
1991 года N 1260-1 "О структуре органов управления города
Ленинграда" было утверждено Положение о структуре управления
города Ленинграда, в части первой пункта 2 которого предусмотрено,
что главой исполнительной власти Ленинграда является мэр города.
Тем же постановлением было утверждено Положение о порядке избрания
мэра города Ленинграда, в котором (часть четвертая пункта 1)
установлено, что один и тот же гражданин не может быть мэром
города Ленинграда более двух сроков подряд. Данное постановление
было введено в действие до вступления в силу Конституции
Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, и, следовательно,
согласно части 2 раздела второго Конституции Российской Федерации
"Заключительные и переходные положения" должно применяться в
части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.
Установленные указанным правовым актом РСФСР, а также
постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991
года N 1562-1 "О структуре и функциях органов представительной и
исполнительной власти в Ленинграде" полномочия мэра
Санкт-Петербурга (до 6 сентября 1991 года - мэра Ленинграда),
позволяют рассматривать должность мэра как должность руководителя
исполнительного органа государственной власти Ленинграда
(Санкт-Петербурга).
В период, когда на основании Указа Президента Российской
Федерации от 21 декабря 1993 года N 2252 "О реформе органов
государственной власти г. Санкт-Петербурга" мэр Санкт-Петербурга,
являясь руководителем исполнительного органа государственной
власти Санкт-Петербурга, одновременно осуществлял функции
Санкт-Петербургского Городского Собрания, было издано распоряжение
мэра Санкт-Петербурга от 23 ноября 1994 года N 1192-р "О системе
государственных органов исполнительной власти Санкт-Петербурга",
которым было утверждено Положение о системе государственных
органов исполнительной власти Санкт-Петербурга, в пункте 2.1
которого содержалось прямое указание на статус мэра
Санкт-Петербурга как высшего должностного лица Санкт-Петербурга и
руководителя органов исполнительной власти Санкт-Петербурга.
Согласно части первой пункта 2.7 указанного Положения одно и то же
лицо не может быть мэром Санкт-Петербурга более двух сроков
подряд.
Должность руководителя исполнительного органа государственной
власти Санкт-Петербурга впервые получила наименование "губернатор
Санкт-Петербурга" в Законе Санкт-Петербурга от 28 февраля 1996
года N 15-1 "О выборах главы исполнительной власти
Санкт-Петербурга". Статус губернатора Санкт-Петербурга как
руководителя исполнительного органа государственной власти
Санкт-Петербурга был определен Законом Санкт-Петербурга "О системе
органов государственной власти".
14 января 1998 года Законодательным Собранием
Санкт-Петербурга был принят Устав Санкт-Петербурга, в пункте 1
статьи 16 которого руководитель исполнительного органа
государственной власти Санкт-Петербурга был назван губернатором
Санкт-Петербурга. При этом пункт 5 статьи 41 Устава
Санкт-Петербурга содержал положение, в соответствии с которым одно
и то же лицо не может быть губернатором Санкт-Петербурга более
двух полных сроков подряд.
Законом Санкт-Петербурга от 31 января 2001 года N 110-13 "О
внесении изменений и дополнений в Устав Санкт-Петербурга в связи с
изменением федерального законодательства" было установлено, что
губернатор Санкт-Петербурга является высшим должностным лицом
Санкт-Петербурга.
Законодатель, изменяя наименование должности руководителя
исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга и
определяя его статус, во всех случаях последовательно сохранял
такие элементы его публично-правового статуса как выборность,
деятельность на принципе единоначалия, а также ограничение
максимального числа сроков пребывания одного и того же лица в
соответствующей должности.
Таким образом, ограничение возможности для одного и того же
лица быть руководителем высшего исполнительного органа
государственной власти Санкт-Петербурга, закрепленное впервые в
законодательстве Российской Федерации применительно к Ленинграду
(Санкт-Петербургу) в 1991 году и воспроизведенное в дальнейшем в
законодательстве Санкт-Петербурга, действовало во время выборов
мэра Ленинграда в 1991 г., а также выборов губернатора
Санкт-Петербурга в 1996 г. и выборов губернатора Санкт-Петербурга
в 2000 г.
3. Включая последовательно в нормативные правовые акты
Санкт-Петербурга правило о невозможности для одного и того же лица
более двух раз подряд замещать должность руководителя
исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга,
законодатель Санкт-Петербурга неизменно сохранял норму о
сменяемости лица, замещающего соответствующую должность,
обеспечивающую реализацию принципов народовластия и свободных
выборов, закрепленных в статьях 4 и 15 Устава Санкт-Петербурга.
Данное ограничение направлено на минимизацию (уменьшение) влияния
негативных факторов функционирования единоначальной выборной
власти и является гарантией права на участие граждан в управлении
делами государства как непосредственно, так и через своих
представителей. Не предусматривая при этом в нормативных правовых
актах, содержащих этот принцип, специального механизма
преемственности и не назначая новые выборы, законодатель
Санкт-Петербурга тем самым фактически установил порядок исчисления
срока полномочий руководителя исполнительного органа
государственной власти Санкт-Петербурга. В соответствии с данным
порядком срок полномочий руководителя исполнительного органа
государственной власти Ленинграда (Санкт-Петербурга), течение
которого началось в 1991 году, срок полномочий руководителя
исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга,
течение которого началось в 1996 году, и срок полномочий
руководителя исполнительного органа государственной власти
Санкт-Петербурга, течение которого началось в 2000 году, являются
сроками полномочий, о которых идет речь в пункте 5 статьи 40
Устава Санкт-Петербурга.
Введение в Санкт-Петербурге порядка, на основании которого
первым сроком из числа двух возможных для лица, замещающего в
настоящее время должность губернатора Санкт-Петербурга (высшего
должностного лица Санкт-Петербурга), является иной срок, нежели
срок, начавшийся после его избрания жителями Санкт-Петербурга в
1996 году, приведет к умалению гарантий на реализацию права
жителей Санкт-Петербурга как граждан Российской Федерации
участвовать в управлении делами государства как непосредственно,
так и через своих представителей. Это неизбежно приведет к
нарушению пункта 1 статьи 3 Устава Санкт-Петербурга, в
соответствии с которым в Санкт-Петербурге гарантируются права
гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и
фактически придаст обратную силу норме, ухудшающей положение
избирателей, проживающих в Санкт-Петербурге.
4. Доводы заявителя о необходимости учета позиции
Конституционного Суда Российской Федерации применительно к
законодательству Санкт-Петербурга об ограничении числа сроков
пребывания в должности руководителя исполнительного органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, изложенной в
постановлении Конституционного Суда N 12-П, не могут быть приняты
во внимание Уставным судом Санкт-Петербурга по следующим причинам.
Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении
N 12-П указал, что для субъектов Российской Федерации,
законодательство которых на момент вступления в силу Федерального
закона N 184-ФЗ (19 октября 1999 года) не содержало ограничения
числа сроков избрания одного и того же лица на должность
руководителя исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации, первым сроком из числа двух
возможных для любого лица, в том числе для замещавшего на тот
момент соответствующую должность, является срок, на который оно
было избрано после 19 октября 1999 года.
В решении Конституционный Суд Российской Федерации также
постановил, что правом самостоятельно решать вопрос о том, как
следует исчислять сроки полномочий руководителя исполнительного
органа государственной власти субъекта Российской Федерации,
обладают субъекты Российской Федерации, установившие в порядке
"опережающего правового регулирования" ограничение, в соответствии
с которым одно и то же лицо не может избираться на указанную
должность более двух раз подряд. При этом, как следует из
постановления N 12-П, Конституционный Суд Российской Федерации под
термином "опережающее правовое регулирование" подразумевает
ситуацию, когда субъекты Российской Федерации предусмотрели данный
принцип организации системы органов государственной власти в
условиях отсутствия федерального регулирования указанного вопроса.
Учитывая, что принцип ограничения пребывания в должности
руководителя исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации был установлен в Санкт-Петербурге
(Ленинграде) не законодательством Санкт-Петербурга (Ленинграда), а
законодательством Российской Федерации еще в 1991 году, то
последующие правовые акты Санкт-Петербурга, предусматривающие
ограничение срока замещения должности руководителя исполнительного
органа государственной власти Санкт-Петербурга, не могут
рассматриваться как правовые акты так называемого "опережающего
правового регулирования". Целью издания этих актов являлась лишь
реализация норм, предусмотренных законодательством Российской
Федерации.
Таким образом, Санкт-Петербург не относится к числу тех
субъектов Российской Федерации, которые в соответствии со второй
частью абзаца второго пункта 1 резолютивной части постановления
Конституционного Суда N 12-П вправе самостоятельно решить вопрос о
том, как следует исчислять указанные сроки - продолжается ли
исчисление срока, ранее установленного субъектом Российской
Федерации, либо оно исчисляется после вступления в силу
Федерального закона N 184-ФЗ.
В то же время Санкт-Петербург не может относиться и к тем
субъектам Российской Федерации, законодательство которых на момент
вступления в силу Федерального закона N 184-ФЗ не содержало
ограничения числа сроков пребывания одного и того же лица в
должности руководителя исполнительного органа государственной
власти. Следовательно, порядок исчисления сроков полномочий
руководителя исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации, установленный Конституционным Судом
Российской Федерации в первой части абзаца второго пункта 1
резолютивной части постановления Конституционного Суда N 12-П, не
может применяться к исчислению сроков полномочий действующего
губернатора Санкт-Петербурга.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 61, 63, 64
Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга",
Уставный суд Санкт-Петербурга постановил:
1. Из положений пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга,
устанавливающих, что одно и то же лицо не может быть губернатором
Санкт-Петербурга более двух сроков подряд, если иное не
предусмотрено федеральным законом, следует, что при определении
количества сроков пребывания одного и того же лица в должности
губернатора Санкт-Петербурга (руководителя исполнительного органа
государственной власти Санкт-Петербурга, высшего должностного лица
Санкт-Петербурга) должны учитываться правоотношения, как имевшие
место до вступления в силу данной нормы, так и возникающие после
указанного момента.
2. Из положений пункта 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга во
взаимосвязи со статьями 4 и 15, а также подпунктом 13 пункта 1 и
пунктом 3 статьи 11 Устава Санкт-Петербурга следует, что срок
полномочий руководителя исполнительного органа государственной
власти Санкт-Петербурга, течение которого началось в 1991 году,
срок полномочий руководителя исполнительного органа
государственной власти Санкт-Петербурга, течение которого началось
в 1996 году, и срок полномочий руководителя исполнительного органа
государственной власти Санкт-Петербурга, течение которого началось
в 2000 году, являются сроками полномочий, о которых идет речь в
пункте 5 статьи 40 Устава Санкт-Петербурга.
3. Согласно статье 68 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном
суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление окончательно,
обжалованию не подлежит и вступает в силу немедленно после его
провозглашения.
4. Согласно статье 77 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном
суде Санкт-Петербурга" данное толкование является официальным и
обязательным для всех органов государственной власти, судов,
органов местного самоуправления, образованных на территории
Санкт-Петербурга, муниципальных образований, организаций,
общественных объединений, должностных лиц и граждан.
5. Согласно статье 67 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном
суде Санкт-Петербурга" настоящее Постановление подлежит
официальному опубликованию в течение 14 дней после его
провозглашения.
|