По состоянию на 27 марта 2007 года
<< Главная страница | < Назад
Ленинградский областной суд
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ
РЕШЕНИЕ
от 17 октября 2002 г. N 3-105/2002
Именем Российской Федерации
Судебная коллегия по гражданским делам Ленинградского
областного суда в составе председательствующего - судьи Ерку Т.А.,
с участием прокурора Бородина А.М., при секретаре Пушкиной О.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по
заявлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации
об оспаривании отдельных положений Градостроительного кодекса
Ленинградской области, установила:
Заместитель Генерального прокурора Российской Федерации
обратился в Ленинградский областной суд с заявлением о признании
противоречащими федеральному законодательству, а потому
недействующими и не подлежащими применению отдельных положений
областного закона "Градостроительный кодекс Ленинградской области"
от 7 июля 1998 года N 15-оз.
Прокурор считает, что п. 1 ст. 6 Градостроительного кодекса
области, который относит объекты внешнего благоустройства к
объектам градостроительства, противоречит п. 1 ст. 4
Градостроительного кодекса РФ, содержащему исчерпывающий перечень
объектов градостроительной деятельности, и п. 1 ст. 130 ГК РФ,
определяющему понятие объектов недвижимости.
Часть 1 пункта 2 ст. 21 оспариваемого закона,
устанавливающая, что заказчиками на проектирование и
строительство, реконструкцию, реставрацию объектов могут выступать
юридические лица и граждане, имеющие лицензию на выполнение этих
функций, по мнению прокурора, противоречит пункту 1 ст. 17
Федерального закона "О лицензировании отдельных видов
деятельности", содержащему исчерпывающий список видов
деятельности, подлежащих обязательному лицензированию, а также
п. 1 ст. 702, п. 1 ст. 740 и ст. 758 Гражданского кодекса
Российской Федерации, определяющим обязанности заказчика по
договору подряда.
Подпункт 13 пункта 2 ст. 24 Градостроительного кодекса
области, предусматривающий, что Губернатор, Правительство
Ленинградской области устанавливают, в том числе, перечень
объектов строительства муниципального уровня (ведения), прокурор
находит противоречащими подпункту 9 п. 2 ст. 6 Федерального закона
"Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", в соответствии с которым регулирование
планировки и застройки территорий муниципальных образований
относится к вопросам местного значения, и п. 5 ст. 14 того же
федерального закона, согласно которому органам государственной
власти и государственным должностным лицам запрещено осуществлять
местное самоуправление.
Прокурор в заявлении также указывает, что противоречит
требованиям федерального законодательства и пункт 3 статьи 27
Градостроительного кодекса Ленинградской области, согласно
которому местные органы архитектуры и градостроительства (к ним в
соответствии с п. 2 ст. 27 кодекса области отнесены органы
архитектуры и градостроительства муниципальных образований)
подконтрольны по вопросам градорегулирования областному комитету
по архитектуре и градостроительству, поскольку Градостроительным
кодексом РФ установлено, что органы архитектуры и
градостроительства субъектов Российской Федерации осуществляют
только координацию деятельности местных органов архитектуры и
градостроительства и руководство их деятельностью в части
научно-методического обеспечения (абз. 6 п. 1 ст. 26),
обеспечивают проведение государственной экспертизы
градостроительной документации, научно-исследовательских работ,
градостроительных разделов целевых программ и программ
социально-экономического развития территорий, схем и проектов
развития территорий, схем и проектов развития инженерной,
транспортной и социальных инфраструктур и благоустройства
территорий, перечень которых установлен в абз. 3 п. 3 ст. 29
настоящего кодекса (абз. 10 п. 1 ст. 26). А в соответствии с п. 5
ст. 14 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации" органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти.
Противоречит, по мнению прокурора, требованиям федерального
законодательства и подпункт 10 пункта 4 ст. 27 Градостроительного
кодекса области, которым установлено, что областной комитет по
архитектуре и градостроительству, в том числе, формирует и ведет
государственный (территориальный) топографо-геодезический фонд,
организует работы по развитию и реконструкции геодезических сетей,
поскольку пунктом 2 ст. 9 Федерального закона "О геодезии и
картографии" установлено, что федеральный и территориальные
картографо-геодезические фонды находятся в ведении федерального
органа исполнительной власти по геодезии и картографии. В
соответствии с абз. 3 пункта 1 статьи 5 указанного закона в
ведении Российской Федерации находится, в том числе, обеспечение
выполнения геодезических и картографических работ федерального
назначения, а согласно абз. 3 п. 2 ст. 3 к геодезическим и
картографическим работам федерального назначения относится
создание, развитие и поддержание в рабочем состоянии
государственных геодезических сетей.
В судебном заседании представитель прокуратуры Бородин А.М.
заявление поддержал.
Представители Законодательного собрания и Губернатора
Ленинградской области с заявлением заместителя Генерального
прокурора РФ не согласны и просят его отклонить, указывая, что
статьей 4 Градостроительного кодекса РФ к объектам
градостроительной деятельности отнесены не только объекты
недвижимости, но и их комплексы. При этом определение комплекса
объектов недвижимости в законодательстве отсутствует, в связи с
чем отнесение к объектам градостроительства объектов внешнего
благоустройства (п. 1 ст. 6 Градостроительного кодекса области) не
противоречит федеральному законодательству, так как в соответствии
с абз. 1 п. 1 ст. 130 ГК РФ, а также в развитие положений ст. 22
Градостроительного кодекса РФ, относящей к полномочиям органов
государственной власти субъекта Российской Федерации в области
градостроительства утверждение и реализацию градостроительной
документации о градостроительном планировании развития территории
субъекта Российской Федерации, а также благоустройство указанной
территории, областной законодатель в п. 1 ст. 6 и ст. 15 кодекса
области раскрывает понятие объектов внешнего благоустройства,
относящихся к комплексам объектов недвижимости.
Представители заинтересованных лиц считают, что поскольку
часть 1 пункта 2 статьи 21 областного закона не содержит запрета
выступать заказчиками на проектирование и строительство,
реконструкцию, реставрацию объектов иным лицам, кроме тех, что
имеют соответствующую лицензию, обжалуемые положения
Градостроительного кодекса Ленинградской области и в этой части не
противоречат федеральному законодательству.
В связи с тем, что подпункт 13 пункта 2 статьи 24
Градостроительного кодекса области содержит положение,
определяющее полномочия Губернатора и Правительства Ленинградской
области по установлению перечня объектов строительства областного
и муниципального уровня только за счет средств областного бюджета,
он соответствует требованиям федерального законодательства,
поскольку в соответствии со статьями 22 и 24 Градостроительного
кодекса РФ органы государственной власти субъектов Российской
Федерации в области градостроительства устанавливают
государственную политику, утверждают и реализуют градостроительную
документацию о градостроительном планировании развития собственной
территории, а также схем и проектов развития инженерной,
транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства
указанных территорий; а органы архитектуры и градостроительства
федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации
образуют единую систему органов исполнительной власти Российской
Федерации. На территории Ленинградской области ежегодно
принимаются адресные программы капитального строительства, в
которые по согласованию с органами местного самоуправления и по
заявкам муниципальных образований включаются и муниципальные
объекты строительства. Строительство за счет средств областного
бюджета осуществляется только после согласования и утверждения
списков объектов строительства Губернатором или Правительством
Ленинградской области и включения их в соответствующую программу
капитального строительства.
Представители Законодательного собрания и Губернатора
Ленинградской области считают, что положения пункта 3 ст. 27
Градостроительного кодекса области в части того, что местные
органы архитектуры и градостроительства подконтрольны областному
комитету по архитектуре и градостроительству по вопросам
градорегулирования, соответствуют требованиям федерального
законодательства, поскольку в соответствии с абзацем 2 ст. 1
областного закона под градорегулированием понимается
упорядочивание градостроительства в соответствии с законами
Российской Федерации и Ленинградской области и нормативными
правовыми актами, принимаемыми на их основе. Статья 22
Градостроительного кодекса РФ относит к полномочиям органов
государственной власти субъектов Российской Федерации в том числе
и установление государственной политики в области
градостроительства, а также осуществление государственного
контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов
в области градостроительства.
Представители заинтересованных лиц просят отклонить заявление
прокурора в части признания недействующим подпункта 10 пункта 4
статьи 27 областного закона, поскольку в положениях
Градостроительного кодекса Ленинградской области предметом
регулирования является деятельность топографо-геодезического, а не
картографо-геодезического фонда, о котором идет речь в Федеральном
законе "О геодезии и картографии". Деятельность областного
комитета по архитектуре и градостроительству направлена на
проведение единой государственной политики, поскольку в
соответствии со ст. 24 Градостроительного кодекса РФ федеральный
орган архитектуры и градостроительства и соответствующие органы
субъектов Российской Федерации образуют единую систему органов
исполнительной власти в области регулирования градостроительной
деятельности. В соответствии со ст. 11 ФЗ "О геодезии и
картографии" только геодезическая и картографическая продукция, а
также данные и материалы, полученные в результате геодезической и
картографической деятельности, осуществляемой за счет средств
федерального бюджета, являются федеральной собственностью.
Оспариваемые прокурором положения областного закона в этой части
затрагивают вопрос о деятельности областного комитета по
архитектуре и градостроительству, финансируемой из областного
бюджета.
Выслушав объяснения представителя заместителя Генерального
прокурора Российской Федерации Бородина А.М., представителя
Законодательного собрания Ленинградской области Игнатова А.В.,
представителя Губернатора Ленинградской области Нефедова А.В.,
заслушав заключение прокурора, изучив положения областного и
федерального законодательства, исследовав и оценив представленные
доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.
26 мая 1998 года принят Законодательным собранием и 7 июля
2002 года подписан Губернатором Ленинградской области областной
закон N 15-оз "Градостроительный кодекс Ленинградской области",
действующий в настоящее время в редакции от 27 марта 2001 года.
Пункт 1 статьи 6 Градостроительного кодекса Ленинградской
области устанавливает, что объектами градостроительства в
Ленинградской области являются территории области, территории ее
муниципальных образований и их частей, города и другие поселения,
межселенные территории, пригородные зоны городов, памятники
истории и культуры, особо охраняемые природные территории и
объекты, функциональные территории, зоны особого
градостроительного регламента, земельные участки, природные среды,
находящиеся в границах этих территорий, зон и земельных участков,
а также здания, сооружения, транспортные и инженерные
коммуникации, объекты внешнего благоустройства, пункты опорных
геодезических сетей.
Статья 15 областного закона указывает, что к объектам
(элементам) внешнего благоустройства относятся стационарные
(капитальные) или временные (мобильные) сооружения и устройства,
возводимые или устанавливаемые на территориях, зданиях и
сооружениях в целях повышения комфортности городской среды,
информирования и ориентации граждан, обеспечения безопасности
пешеходов и транспорта, обеспечения эксплуатации инженерных
коммуникаций, а также в коммерческих и рекламных целях. При этом
пункт 2 указанной статьи содержит перечень объектов внешнего
благоустройства, к которым среди прочих относятся павильоны,
киоски, лотки, навесы, произведения монументально-декоративного
искусства, газетные стенды, городская мебель, указатели улиц,
временные ограничители и указатели строительных площадок, элементы
праздничного оформления и другие.
Анализируя содержание указанных выше статей областного
Градостроительного кодекса, суд считает, что отнесение к объектам
градостроительной деятельности в Ленинградской области объектов
внешнего благоустройства противоречит пункту 1 статьи 4
Градостроительного кодекса РФ, указывающему на то, что объектами
градостроительной деятельности являются территории и их части, а
также объекты недвижимости и их комплексы в границах поселений и
на межселенных территориях. Статьей 130 ГК РФ к недвижимости
отнесены земельные участки, участки недр, обособленные водные
объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты,
перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению
невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания,
сооружения.
Таким образом, отнесение к самостоятельным объектам
градостроительства объектов внешнего благоустройства не
соответствует федеральному законодательству, и заявление прокурора
в этой части подлежит удовлетворению, так как перечень объектов
внешнего благоустройства, данный в статье 15 областного кодекса,
позволяет сделать вывод о том, что они, не являясь частью
территорий, а также объектами недвижимости или их комплексами, не
могут быть отнесены к объектам градостроительства.
Ссылка представителя Законодательного собрания на ст. 22
Градостроительного кодекса РФ, предусматривающую среди полномочий
органов государственной власти субъектов Российской Федерации в
области градостроительства утверждение и реализацию
градостроительной документации о градостроительном планировании
развития территории субъекта Российской Федерации, а также схем и
проектов развития инженерной, транспортной и социальной
инфрастуктур и благоустройства указанных территорий, не
опровергает утверждения о том, что объекты внешнего
благоустройства не могут выступать в качестве самостоятельных
объектов градостроительной деятельности.
В соответствии с частью 1 пункта 2 статьи 21
Градостроительного кодекса Ленинградской области заказчиками на
проектирование и строительство, реконструкцию, реставрацию
объектов могут выступать юридические лица и граждане, имеющие
лицензию на выполнение этих функций.
Из содержания статей 702, 740 и 758 ГК РФ следует, что
заказчиком является сторона гражданско-правового договора, которая
выдает задание другой стороне - подрядчику, а в дальнейшем
обязуется принять и оплатить работу. Деятельность заказчика не
включена в перечень видов деятельности, подлежащих обязательному
лицензированию в соответствии с пунктом 1 статьи 17 ФЗ "О
лицензировании отдельных видов деятельности". Не предусмотрена
возможность лицензирования подобных функций заказчика и другими
нормативными актами федерального уровня. В связи с чем судебная
коллегия считает, что обжалуемый областной закон в этой части
также противоречит федеральному закону и должен быть признан
недействующим.
Доводы представителей заинтересованных лиц о том, что
обжалуемая норма не несет правовой нагрузки, так как не содержит
запрета для иных лиц выступать в качестве заказчиков на
проектирование и строительство, реконструкцию и реставрацию
объектов, не могут быть учтены судом, поскольку по своему
буквальному содержанию эта норма не соответствует требованиям
федерального закона, а то обстоятельство, что фактически с момента
принятия Градостроительного кодекса области эта норма не
применяется, не имеет значения для решения вопроса о признании ее
недействующей.
Пунктом 2 статьи 24 Градостроительного кодекса Ленинградской
области предусмотрено, что Губернатор и Правительство
Ленинградской области в числе прочих полномочий в вопросах
градостроительства устанавливают перечень объектов строительства
областного и муниципального уровней (ведения) (подпункт 13).
В соответствии с пунктом 5 статьи 14 ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы
местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. Осуществление местного самоуправления
органами государственной власти и государственными должностными
лицами не допускается. В соответствии с подпунктом 9 пункта 2
статьи 6 того же закона регулирование планировки и застройки
территорий муниципальных образований отнесено к вопросам местного
значения, находящимся в ведении муниципальных образований.
Следовательно, законодательством не допускается регулирование этой
деятельности органами государственной власти субъекта федерации, а
потому заявление прокурора в этой части также подлежит
удовлетворению. При этом суд не может принять во внимание доводы
представителей заинтересованных лиц о том, что оспариваемым
положением Градостроительного кодекса области предусматривается
установление перечня объектов строительства муниципального уровня
за счет средств областного бюджета, поскольку областной закон не
содержит подобного уточнения.
Пунктом 3 статьи 27 Градостроительного кодекса области
предусматривается, что местные органы архитектуры и
градостроительства подконтрольны областному комитету по
архитектуре и градостроительству по вопросам градорегулирования.
Местными органами архитектуры и градостроительства являются
соответствующие органы муниципальных образований (пункт 2 той же
статьи). Оспариваемое положение областного закона противоречит
федеральному законодательству, поскольку в соответствии с пунктом
1 статьи 26 Градостроительного кодекса РФ органы архитектуры и
градостроительства субъектов Российской Федерации осуществляют
только координацию деятельности местных органов архитектуры и
градостроительства и руководство их деятельностью в части
научно-методического обеспечения; обеспечивают проведение
государственной экспертизы градостроительной документации,
научно-исследовательских работ, градостроительных разделов целевых
программ и программ социально-экономического развития территорий,
схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальных
инфраструктур и благоустройства территорий, перечень которых
установлен в абз. 3 п. 3 ст. 29 кодекса. Положение о
подконтрольности местных органов архитектуры соответствующим
областным органам нарушает принцип самостоятельности не входящих в
систему органов государственной власти органов местного
самоуправления, подразделениями которых являются местные органы
архитектуры. В связи с этим заявление прокурора в части признания
недействующим п. 3 ст. 27 оспариваемого закона также подлежит
удовлетворению.
Судом не могут быть приняты во внимание возражения
представителей заинтересованных лиц, ссылающихся на ст. 22
Градостроительного кодекса РФ, поскольку из содержания указанной
статьи не следует, что местные органы архитектуры в своей
деятельности могут быть подконтрольны органам архитектуры и
градостроительства субъектов Российской Федерации.
Подпунктом 10 пункта 4 статьи 27 Градостроительного кодекса
Ленинградской области установлено, что областной комитет по
архитектуре и градостроительству, в том числе, формирует и ведет
государственный (территориальный) топографо-геодезический фонд,
организует работы по развитию и реконструкции геодезических сетей.
Согласно ст. 71 п. "р" Конституции Российской Федерации
геодезия и картография находятся в ведении Российской Федерации.
Пунктом 2 статьи 9 Федерального закона "О геодезии и
картографии" предусмотрено, что федеральный и территориальные
картографо-геодезические фонды находятся в ведении федерального
органа исполнительной власти по геодезии и картографии.
Следовательно, фонд, о котором идет речь в оспариваемой статье
областного закона, не может формироваться и вестись областным
комитетом по архитектуре и градостроительству, в связи с чем
заявление прокурора в этой части подлежит удовлетворению. При этом
суд не может принять во внимание доводы представителей
заинтересованных лиц о том, что в областном законе идет речь не о
картографо-геодезическом, а о топографо-геодезическом фонде,
поскольку оспариваемые положения Градостроительного кодекса
области предусматривают формирование государственного
(территориального) геодезического фонда областным комитетом по
архитектуре, что явно не соответствует требованиям федерального
законодательства. При этом из объяснений представителей следует,
что соответствующий фонд на территории Ленинградской области не
создан, положение о нем не разработано.
В соответствии с абзацем 3 пункта 2 статьи 3 ФЗ "О геодезии и
картографии" создание, развитие и поддержание в рабочем состоянии
государственных геодезических сетей относится к геодезическим и
картографическим работам федерального назначения. Абзацем 3 пункта
1 статьи 5 того же закона обеспечение выполнения геодезических и
картографических работ федерального назначения отнесено к ведению
Российской Федерации. Следовательно, возложение обязанностей по
организации работ по развитию и реконструкции геодезических сетей
на областной комитет по архитектуре и градостроительству,
предусмотренное подпунктом 10 пункта 4 статьи 27
Градостроительного кодекса области, противоречит положениям
федерального законодательства и должно быть признано
недействующим. Оценивая доводы представителей заинтересованных лиц
в этой части, судебная коллегия считает необходимым отметить, что
Федеральным законом "О геодезии и картографии" не предусмотрена
возможность функционирования иных геодезических сетей, кроме
государственных.
Таким образом, сопоставив положения областного и федерального
законодательства, оценив доводы прокуратуры и представителей
заинтересованных лиц, судебная коллегия считает необходимым
удовлетворить заявление заместителя Генерального прокурора
Российской Федерации в полном объеме.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 191, 197 ГПК
РСФСР, судебная коллегия решила:
Признать пункт 1 статьи 6 в части слов "объекты внешнего
благоустройства"; часть 1 пункта 2 статьи 21; подпункт 13 пункта 2
статьи 24 в части слов "муниципального"; пункт 3 статьи 27;
подпункт 10 пункта 4 статьи 27 в части слов "формирует и ведет
государственный (территориальный) топографо-геодезический фонд", и
в части слов "организует работы по развитию и реконструкции
геодезических сетей" областного закона "Градостроительный кодекс
Ленинградской области" от 7 июля 1998 года N 15-оз противоречащими
федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими
применению.
Решение может быть обжаловано и опротестовано в Верховный Суд
Российской Федерации в течение 10 дней со дня изготовления его в
окончательной форме.
Решение в окончательной форме изготовлено 25 октября 2002
года.
|